最高法院等19部門:關于建立和完善執行聯動機制若干問題的意見(全文解讀,部門很有意思)

關于印發《關于建立和完善執行聯動機制若干問題的意見》的通知

(法發〔2010〕15號)

 各省、自治區、直轄市紀律檢查委員會、黨委組織部、黨委宣傳部、社會治安綜合治理委員會辦公室、高級人民法院、人民檢察院、發展和改革委員會、公安廳（局）、監察廳（局）、民政廳（局）、司法廳（局）、國土資源廳（國土環境資源局、國土資源局、國土資源和房屋管理局、規劃和國土資源局）、建設廳（委）及有關部門、國家稅務局、地方稅務局、工商行政管理局、人民政府法制辦、銀監局、證監局，計劃單列市國家稅務局、地方稅務局、證監局，中國人民銀行上?？偛?、各分行、營業管理部、各省會（首府）城市中心支行、大連、青島、寧波、廈門、深圳中心支行，新疆生產建設兵團各相關單位：

 現將《關于建立和完善執行聯動機制若干問題的意見》予以印發，請認真貫徹執行。

 中央紀律檢查委員會

中央組織部

中央宣傳部

中央社會治安綜合治理委員會辦公室

最高人民法院

最高人民檢察院

國家發展和改革委員會

公安部

監察部

民政部

司法部

國土資源部

住房和城鄉建設部

中國人民銀行

國家稅務總局

國家工商行政管理總局

國務院法制辦公室

中國銀監會

中國證監會

二〇一〇年七月七日

關于建立和完善執行聯動機制若干問題的意見

為深入貫徹落實中央關于解決執行難問題的指示精神，形成黨委領導、人大監督、政府支持、社會各界協作配合的執行工作新格局，建立健全解決執行難問題長效機制，確保生效法律文書得到有效執行，切實維護公民、法人和其他組織的合法權益，維護法律權威和尊嚴，推進社會誠信體系建設，依據有關法律、政策規定，現就建立和完善執行聯動機制提出以下意見。 

第一條　紀檢監察機關對人民法院移送的在執行工作中發現的黨員、行政監察對象妨礙人民法院執行工作和違反規定干預人民法院執行工作的違法違紀線索，應當及時組織核查；必要時，應當立案調查。對于黨員、行政監察對象妨礙人民法院執行工作或者違反規定干預人民法院執行工作，以及拒不履行生效法律文書確定義務的，應當依法依紀追究黨紀政紀責任。 

第二條　組織人事部門應當通過群眾信訪舉報、干部考察考核等多種途徑，及時了解和掌握黨員、公務員拒不履行生效法律文書以及非法干預、妨害執行等情況，對有上述問題的黨員、公務員，通過誡勉談話、函詢等形式，督促其及時改正。對拒不履行生效法律文書、非法干預或妨礙執行的黨員、公務員，按照《中國共產黨紀律處分條例》和《行政機關公務員處分條例》等有關規定處理。 

第三條　新聞宣傳部門應當加強對人民法院執行工作的宣傳，教育引導社會各界樹立誠信意識，形成自覺履行生效法律文書確定的義務、依法協助人民法院執行的良好風尚；把握正確的輿論導向，增強市場主體的風險意識。配合人民法院建立被執行人公示制度，及時將人民法院委托公布的被執行人名單以及其他干擾、阻礙執行的行為予以曝光。 

第四條　綜合治理部門應當將當地黨委、人大、政府、政協重視和支持人民法院執行工作情況、被執行人特別是特殊主體履行債務情況、有關部門依法協助執行的情況、執行救助基金的落實情況等，納入社會治安綜合治理目標責任考核范圍。建立健全基層協助執行網絡，充分發揮基層組織的作用，配合人民法院做好執行工作。 

第五條　檢察機關應當對拒不執行法院判決、裁定以及其他妨害執行構成犯罪的人員，及時依法從嚴進行追訴；依法查處執行工作中出現的瀆職侵權、貪污受賄等職務犯罪案件。 

第六條　公安機關應當依法嚴厲打擊拒不執行法院判決、裁定和其他妨害執行的違法犯罪行為；對以暴力、威脅方法妨害或者抗拒執行的行為，在接到人民法院通報后立即出警，依法處置。協助人民法院查詢被執行人戶籍信息、下落，在履行職責過程中發現人民法院需要拘留、拘傳的被執行人的，及時向人民法院通報情況；對人民法院在執行中決定拘留的人員，及時予以收押。協助限制被執行人出境；協助人民法院辦理車輛查封、扣押和轉移登記等手續；發現被執行人車輛等財產時，及時將有關信息通知負責執行的人民法院。 

第七條　政府法制部門應當依法履行備案審查監督職責，加強備案審查工作，對報送備案的規章和有關政府機關發布的具有普遍約束力的行政決定、命令，發現有超越權限、違反上位法規定、違反法定程序、規定不適當等情形，不利于人民法院開展執行工作的，應當依照《法規規章備案條例》等規定予以處理。 

第八條　民政部門應當對生活特別困難的申請執行人，按照有關規定及時做好救助工作。 

第九條　發展和改革部門應當協助人民法院依法查詢被執行人有關工程項目的立項情況及相關資料；對被執行人正在申請辦理的投資項目審批、核準和備案手續，協調有關部門和地方，依法協助人民法院停止辦理相關手續。 

第十條　司法行政部門應當加強法制宣傳教育，提高人民群眾的法律意識，提高債務人主動履行生效法律文書的自覺性。對各級領導干部加強依法支持人民法院執行工作的觀念教育，克服地方和部門保護主義思想。對監獄、勞教單位作為被執行人的案件，督促被執行人及時履行。指導律師、公證人員和基層法律服務工作者做好當事人工作，積極履行生效法律文書確定的義務。監獄、勞教所、強制隔離戒毒所對服刑、勞教人員和強制隔離戒毒人員作為被執行人的案件，積極協助人民法院依法執行。 

第十一條　國土資源管理部門應當協助人民法院及時查詢有關土地使用權、探礦權、采礦權及相關權屬等登記情況，協助人民法院及時辦理土地使用權、探礦權、采礦權等的查封、預查封和輪候查封登記，并將有關情況及時告知人民法院。被執行人正在辦理土地使用權、采礦權、探礦權等權屬變更登記手續的，根據人民法院協助執行通知書的要求，停止辦理相關手續。債權人持生效法律文書申請辦理土地使用權變更登記的，依法予以辦理。 

第十二條　住房和城鄉建設管理部門應當協助人民法院及時查詢有關房屋權屬登記、變更、抵押等情況，協助人民法院及時辦理房屋查封、預查封和輪候查封及轉移登記手續，并將有關情況及時告知人民法院。被執行人正在辦理房屋所有權轉移登記等手續的，根據人民法院協助執行通知書的要求，停止辦理相關手續。輪候查封的人民法院違法要求協助辦理房屋登記手續的，依法不予辦理。債權人持生效法律文書申請辦理房屋轉移登記手續的，依法予以辦理。協助人民法院查詢有關工程項目的規劃審批情況，向人民法院提供必要的經批準的規劃文件和規劃圖紙等資料。被執行人正在申請辦理涉案項目規劃審批手續的，根據人民法院協助執行通知書的要求，停止辦理相關手續。將房地產、建筑企業不依法履行生效法律文書義務的情況，記入房地產和建筑市場信用檔案，向社會披露有關信息。對拖欠房屋拆遷補償安置資金的被執行人，依法采取制裁措施。 

第十三條　人民銀行應當協助人民法院查詢人民幣銀行結算賬戶管理系統中被執行人的賬戶信息；將人民法院提供的被執行人不履行法律文書確定義務的情況納入企業和個人信用信息基礎數據庫。 

第十四條　銀行業監管部門應當監督銀行業金融機構積極協助人民法院查詢被執行人的開戶、存款情況，依法及時辦理存款的凍結、輪候凍結和扣劃等事宜。對金融機構拒不履行生效法律文書、拒不協助人民法院執行的行為，依法追究有關人員的責任。制定金融機構對被執行人申請貸款進行必要限制的規定，要求金融機構發放貸款時應當查詢企業和個人信用信息基礎數據庫，并將被執行人履行生效法律文書確定義務的情況作為審批貸款時的考量因素。對拒不履行生效法律文書義務的被執行人，涉及金融債權的，可以采取不開新戶、不發放新貸款、不辦理對外支付等制裁措施。 

第十五條　證券監管部門應當監督證券登記結算機構、證券、期貨經營機構依法協助人民法院查詢、凍結、扣劃證券和證券交易結算資金。督促作為被執行人的證券公司自覺履行生效裁判文書確定的義務；對證券登記結算機構、證券公司拒不履行生效法律文書確定義務、拒不協助人民法院執行的行為，督促有關部門依法追究有關負責人和直接責任人員的責任。 

第十六條　稅務機關應當依法協助人民法院調查被執行人的財產情況，提供被執行人的納稅情況等相關信息；根據人民法院協助執行通知書的要求，提供被執行人的退稅賬戶、退稅金額及退稅時間等情況。被執行人不繳、少繳稅款的，請求法院依照法定清償順序追繳稅款，并按照稅款預算級次上繳國庫。 

第十七條　工商行政管理部門應當協助人民法院查詢有關企業的設立、變更、注銷登記等情況；依照有關規定，協助人民法院辦理被執行人持有的有限責任公司股權的凍結、轉讓登記手續。對申請注銷登記的企業，嚴格執行清算制度，防止被執行人轉移財產，逃避執行。逐步將不依法履行生效法律文書確定義務的被執行人錄入企業信用分類監管系統。 

第十八條　人民法院應當將執行案件的有關信息及時、全面、準確地錄入執行案件信息管理系統，并與有關部門的信息系統實現鏈接，為執行聯動機制的順利運行提供基礎數據信息。 

第十九條　人民法院認為有必要對被執行人采取執行聯動措施的，應當制作協助執行通知書或司法建議函等法律文書，并送達有關部門。 

第二十條　有關部門收到協助執行通知書或司法建議函后，應當在法定職責范圍內協助采取執行聯動措施。有關協助執行部門不應對生效法律文書和協助執行通知書、司法建議函等進行實體審查。對人民法院請求采取的執行聯動措施有異議的，可以向人民法院提出審查建議，但不應當拒絕采取相應措施。 

第二十一條　被執行人依法履行了生效法律文書確定的義務或者申請執行人同意解除執行聯動措施的，人民法院經審查，認為符合有關規定的，應當解除相應措施。被執行人提供擔保請求解除執行聯動措施的，由人民法院審查決定。 

第二十二條　為保障執行聯動機制的建立和有效運行，成立執行聯動機制工作領導小組，成員單位有中央紀律檢查委員會、中央組織部、中央宣傳部、中央政法委員會、中央社會治安綜合治理委員會辦公室、最高人民法院、最高人民檢察院、國家發展和改革委員會、公安部、監察部、民政部、司法部、國土資源部、住房和城鄉建設部、中國人民銀行、國家稅務總局、國家工商行政管理總局、國務院法制辦公室、中國銀監會、中國證監會等有關部門。領導小組下設辦公室，具體負責執行聯動機制建立和運行中的組織、協調、督促、指導等工作。 

各成員單位確定一名聯絡員，負責執行聯動機制運行中的聯絡工作。 

各地應成立相應的執行聯動機制工作領導小組及辦公室。 

第二十三條　執行聯動機制工作領導小組由各級政法委員會牽頭，定期、不定期召開會議，通報情況，研究解決執行聯動機制運行中出現的問題，確保執行聯動機制順利運行。 

第二十四條　有關單位不依照本意見履行職責的，人民法院可以向監察機關或其他有關機關提出相應的司法建議，或者報請執行聯動機制領導小組協調解決，或者依照《中華人民共和國民事訴訟法》第一百零三條的規定處理。 

第二十五條　為確保本意見貫徹執行，必要時，人民法院可以會同有關部門制定具體的實施細則。 

（看完了，發現分工粗，原則性話說太多，沒有細節、沒有細則也沒有罰則呢？）

解    讀

一、《意見》的起草背景 

近年來，執行聯動機制的重要性越來越受到重視，有些地方進行了大膽的探索和實踐，有些地方出臺了執行聯動機制的專門文件。然而，由于種種因素的制約，全國范圍內的執行聯動機制一直沒有正式形成。在2008年召開的全國集中清理執行積案電視電話會議上，中央政治局常委、中央政法委書記周永康同志明確提出，要健全和完善執行工作長效機制，從源頭上減少執行積案的發生，相關職能部門要支持人民法院建立健全執行工作聯動威懾機制。在全國集中清理執行積案活動工作方案中，明確將建立黨委政法委組織協調、人民法院主辦、有關部門聯動、社會各界參與的執行工作長效機制作為集中清理活動的三個目標之一。 

為貫徹落實周永康同志的講話精神，健全和完善執行工作長效機制，全國清理執行積案活動領導小組辦公室在調查研究、充分吸收各地經驗的基礎上，起草了《關于建立執行聯動威懾機制的工作方案（征求意見稿）》，并于2008年底送各單位征求意見?！斗桨浮访鞔_提出了成立國家執行聯動機制領導小組，領導小組成員單位除全國清理執行積案活動領導小組成員單位外，還增加了中央綜治辦、國務院法制辦、民政部等部門。各成員單位對該項工作非常重視，組織專人研究并提出了具體的修改意見。由于涉及到20個部門，征求意見工作經歷了一個較長的過程，經多次溝通、協商，特別是通過與公安部、民政部、國土資源部、住房和城鄉建設部、中國人民銀行、國家稅務總局、國家工商行政管理總局等部門的溝通，在很多問題上達成了共識。2009年6月，我院又將征求意見稿提交全國法院執行工作座談會進行了討論。在廣泛征求意見的基礎上，經多次修改，數易其稿，形成了《關于建立和完善國家執行聯動機制若干問題的意見（會簽稿）》。 

2009年10月，會簽工作正式啟動。會簽過程中，我院與有關單位作了進一步溝通，對《意見》作了進一步的修改。截至今年5月底，各成員單位全部完成會簽工作?！兑庖姟酚诮裉煺焦紝嵤?。 

二、建立健全執行聯動機制的重要意義 

建立健全執行聯動機制，是基于對執行難問題長期深入思考提出的一項戰略舉措。大家知道，執行難問題一直是法院工作的難點問題，也是社會各界極為關注的熱點問題。中央對解決執行難問題非常重視，針對執行工作先后下發過多個文件。中央領導同志對執行工作一直非常關注，曾多次作出重要批示。在各級黨委領導、人大監督、政府支持和社會各界的配合下，全國各級法院為解決執行難問題做了大量工作。1999年以來，全國先后開展了四次較大規模的集中清理執行積案活動，執結了一大批疑難案、“骨頭案”，執行難問題在一定程度上得到緩解。 

然而，經過近十年的努力，執行難問題仍然沒有從根本上得到緩解：被執行人難找的現象依然存在；被執行財產難尋的局面仍未好轉；應執行財產難動的情況仍很普遍；協助執行人依然難求；特殊主體依然難碰。上述問題的存在，促使我們深入分析執行難的深層原因。執行難是社會多種矛盾在執行領域的集中反映，執行難問題一果多因，紛繁復雜。多年來的實踐證明，單靠法院一個部門、只通過強制執行一種途徑，執行難問題無法從根本上得到解決。只有在黨委統一領導下，依靠有關部門的協助和配合，整合社會各方面力量，多管齊下，多措并舉，合力攻堅，才是解決執行難問題的治本之策。 

正是基于上述認識，近年來，我們一方面立足內部挖潛，努力解決法院自身原因造成的執行難問題，同時積極推動形成黨委領導、人大監督、政府支持、政法委協調、人民法院主辦、社會各界配合的執行工作新格局。而要真正形成執行工作新格局，重中之重就是建立健全執行聯動機制。通過執行聯動機制，將消極、被動、單一的協助執行機制轉變為積極、主動、多元的執行聯動機制；將法院單打獨斗的執行模式轉變為以法院為主、各部門協作聯動的執行模式；將單純依靠強制執行的工作模式轉變為強制執行與聯動威懾并舉的工作模式。我們相信，執行聯動機制的建立健全，必將促使執行難問題的解決取得根本性突破。

 三、《意見》的主要內容

 （一）明確規定了各成員單位的職責

 為確保各成員單位在執行工作中真正實現整體聯動，確保執行聯動機制真正發揮作用，《意見》明確規定了各成員單位的職責。如《意見》規定，紀檢監察機關對人民法院移送的在執行工作中發現的黨員、行政監察對象妨礙人民法院執行工作和違反規定干預人民法院執行工作的違法違紀線索，應當及時組織核查，必要時，應當立案調查。對于黨員、行政監察對象妨礙人民法院執行工作或者違反規定干預人民法院執行工作，以及拒不履行生效法律文書確定義務的，應當依法依紀追究黨紀政紀責任。組織人事部門應當通過群眾信訪舉報、干部考察考核等多種途徑，及時了解和掌握黨員、公務員拒不履行生效法律文書以及非法干預、妨害執行等情況，對有上述問題的黨員、公務員，通過誡勉談話、函詢等形式，督促其及時改正。對拒不履行生效法律文書、非法干預或妨礙執行的黨員、公務員，按照有關規定嚴肅處理。

 《意見》中還明確規定，綜合治理部門應當將當地黨委、人大、政府、政協重視和支持人民法院執行工作情況、被執行人特別是特殊主體履行債務情況、有關部門依法協助執行的情況、執行救助基金的落實情況等，納入社會治安綜合治理目標責任考核范圍。建立健全基層協助執行網絡，充分發揮基層組織的作用，配合人民法院做好執行工作。檢察機關應當對拒不執行法院判決、裁定以及其他妨害執行構成犯罪的人員，及時依法從嚴進行追訴，并依法查處執行工作中出現的瀆職侵權、貪污受賄等職務犯罪案件。公安機關應當依法嚴厲打擊拒不執行法院判決、裁定和其他妨害執行的違法犯罪行為，對以暴力、威脅方法妨害或者抗拒執行的行為，在接到人民法院通報后立即出警，依法處置。公安機關還應協助人民法院查詢被執行人戶籍信息、所處地點，在履行職責過程中發現人民法院需要拘留、拘傳被執行人的，及時向人民法院通報情況。協助人民法院辦理車輛查封、扣押和轉移登記等手續，發現被執行人車輛等財產時，及時將有關信息通知負責執行的人民法院。 

國土、房管、工商、稅務、工商管理、人民銀行、銀行業監管等部門在執行工作中發揮著至關重要的作用，《意見》對這些部門在執行聯動機制中的職責也作出了明確規定。如《意見》規定了國土房管部門應當及時辦理土地使用權、探礦權、采礦權、房屋等的查封、預查封和輪候查封登記；債權人持生效法律文書可直接向國土房管部門申請辦理土地使用權、房屋變更登記，不需要再向法院申請強制執行。住房和城鄉建設管理部門應當將房地產、建筑企業不依法履行生效法律文書義務的情況，記入房地產和建筑市場信用檔案，向社會披露有關信息，促使被執行人自動履行義務。被執行人的納稅情況是發現被執行人財產的一條重要途徑，為此，《意見》規定，稅務機關應當依法協助人民法院調查被執行人的財產情況，提供被執行人的納稅情況等相關信息，并根據人民法院協助執行通知書的要求，提供執行人的退稅賬戶、退稅金額及退稅時間等情況?！兑庖姟愤€要求工商行政管理部門逐步將不依法履行生效法律文書確定義務的被執行人錄入企業信用分類監管系統，以通過信用手段，促使其自動履行法律文書確定的義務。 

為充分利用人民銀行開發的人民幣銀行結算賬戶管理系統查詢被執行人的賬戶信息，《意見》明確規定，人民銀行應當協助人民法院查詢人民幣銀行結算賬戶管理系統中被執行人的賬戶信息，包括單位和自然人的賬戶信息，并將法院提供的被執行人不履行法律文書確定義務的情況納入企業和個人信用信息基礎數據庫。為進一步強化金融機構的協助執行義務，并通過金融手段對被執行人施加壓力，《意見》規定，銀行業監管部門應當監督銀行業金融機構積極協助人民法院查詢被執行人的開戶、存款情況，依法及時辦理存款的凍結、輪候凍結和扣劃等事宜；制定金融機構對被執行人申請貸款進行必要限制的規定，要求金融機構發放貸款時應當查詢企業和個人信用信息基礎數據庫，并將被執行人履行生效法律文書確定義務的情況作為審批貸款時的考量因素。對拒不履行生效法律文書義務的被執行人，涉及金融債權的，可以采取不開新戶、不發放新貸款、不辦理對外支付等制裁措施。

 （二）明確規定了執行聯動機制的啟動和運行程序

 根據《意見》第19至第21條的規定，人民法院認為有必要對被執行人采取執行聯動措施的，應當制作協助執行通知書或司法建議函等法律文書，并送達有關部門。有關部門收到協助執行通知書或司法建議函后，應當在法定職責范圍內協助采取執行聯動措施。有關協助執行部門不應對生效法律文書和協助執行通知書、司法建議函等進行實體審查。對人民法院請求采取的執行聯動措施有異議的，可以向人民法院提出審查建議，但不應當拒絕采取相應措施。被執行人依法履行了生效法律文書確定的義務或者申請執行人同意解除執行聯動措施的，人民法院經審查，認為符合有關規定的，應當解除相應措施。被執行人提供擔保請求解除執行聯動措施的，由人民法院審查決定。

 （三）明確規定了執行聯動機制的組織機構

 執行聯動威懾機制的建立和完善是一項系統的社會工程，需要協調數十個不同部門，執行聯動機制的有效運行，離不開強有力的組織機構。鑒于此，《意見》中明確要求成立執行聯動機制工作領導小組，成員單位包括中央紀律檢查委員會、中央組織部、中央宣傳部、中央政法委員會、中央社會治安綜合治理委員會辦公室、最高人民法院、最高人民檢察院、國務院法制工作辦公室、國家發展和改革委員會、公安部、監察部、司法部、民政部、國土資源部、住房和城鄉建設部、中國人民銀行、國家稅務總局、國家工商行政管理總局、中國銀監會、中國證監會等20個部門。領導小組下設辦公室，具體負責執行聯動機制建立和運行中的組織、協調、督促、指導等工作。各成員單位確定一名聯絡員，負責執行聯動機制運行中的聯絡工作。各地應成立相應的執行聯動機制工作領導小組及辦公室。執行聯動機制工作領導小組由各級政法委員會牽頭，定期、不定期召開會議，通報情況，研究解決聯動機制運行中出現的問題，確保聯動機制順利運行。 

執行聯動機制是整合社會各界力量綜合治理執行難的一項重要舉措。我們相信，執行聯動機制的建立健全，對于形成黨委領導、人大監督、政府支持、社會各界協作配合的執行工作新格局，建立健全解決執行難問題長效機制，確保生效法律文書得到有效執行，切實維護公民、法人和其他組織的合法權益，維護法律權威和尊嚴，推進社會誠信體系建設，必將起到積極有效的作用。